Una decisione che i legislatori dell’UE dovrebbero riconsiderare

A gennaio il Parlamento e il Consiglio dell'UE hanno raggiunto un accordo su una serie di emendamenti alla direttiva Solvency II. Il Parlamento ha approvato le proposte ad aprile. Si prevede che le modifiche saranno operative all'inizio del 2026, scrive Dick Roche.

I cambiamenti sono di vasta portata. Rafforzano i poteri di vigilanza sul settore assicurativo in una serie di ambiti e potenziano il ruolo dell'Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA).

Sebbene vi siano state lunghe discussioni sulle proposte sin dalla loro pubblicazione, una questione importante è stata curiosamente trascurata: l'idoneità dell'EIOPA a svolgere il ruolo rafforzato che avrà quando le modifiche proposte entreranno in vigore.  

EIOPA contro la Banca nazionale della Slovacchia 

Nel luglio 2021 l'EIOPA ha emesso una raccomandazione alla Banca nazionale slovacca (NBS), l'autorità che regolamenta il settore assicurativo slovacco, richiedendole di adottare misure "nei confronti di un'impresa (assicurativa) che svolge attività transfrontaliere in diversi paesi". 

La società in questione, non identificata dall'EIOPA, vendeva assicurazioni sulla vita in Repubblica Ceca, Austria, Germania, Ungheria, Polonia, Italia e Islanda, oltre ai suoi clienti in Slovacchia.

L'EIOPA ha ritenuto che la società operasse in violazione dei requisiti di Solvency II e che avrebbe dovuto perdere la licenza operativa se avesse continuato a operare senza rispettare tali requisiti. 

L’NBS ha difeso vigorosamente la propria posizione, ha indicato di vedere “la situazione in modo diverso”, ha sostenuto che il suo approccio graduale era conforme al diritto dell’Unione basato sui principi e che stava adottando “altre misure” per ottenere i cambiamenti richiesti dall’EIOPA.

Nel novembre 2021 l'EIOPA ha contattato nuovamente NBS e, notando che non aveva adottato le misure raccomandate, ha dichiarato NBS "non conforme" e le ha ordinato di adottare le misure di vigilanza richieste.

Il 16 maggio 2022, l'EIOPA ha emesso un'ulteriore Raccomandazione a NBS chiedendole di "considerare se ha effettivamente esaurito l'elenco delle possibili opzioni di vigilanza proporzionate" e le ha concesso 45 giorni per agire in linea con la posizione dell'EIOPA. L'EIOPA ha chiarito che le azioni intraprese dovrebbero "comportare un recupero strutturale e sostenibile di tutte le violazioni o, se appropriato o obbligatorio, un ritiro dell'autorizzazione dell'impresa". Per aumentare la pressione su NBS, l'EIOPA ha chiesto alla Commissione europea di intervenire.

Nel settembre 2022 la Commissione ha adottato un parere formale sul caso. Ha concluso che le prove raccolte dall'EIOPA nel caso indicavano che la compagnia assicurativa era stata "non conforme negli ultimi anni a Solvency II". Pur notando che NBS aveva annunciato "una strategia di vigilanza integrata e avviato diverse azioni di vigilanza" nei confronti della compagnia assicurativa, la Commissione ha affermato che NBS doveva andare oltre.

Poco dopo che la CE ha emesso il suo parere formale, NBS ha annunciato che avrebbe revocato la licenza di Novis. La società ha fatto obiezione. Il 1° giugno 2023, dopo sette mesi di lunghe discussioni interne, NBS ha annunciato che avrebbe ritirato l'autorizzazione di NOVIS a vendere assicurazioni sulla vita. Una settimana dopo, NBS ha presentato una petizione alla Corte commerciale per nominare un liquidatore e avviare una procedura di liquidazione contro NOVIS.

La società ha chiesto al Tribunale amministrativo di rivedere la decisione della NBS sostenendo che era viziata da errori, ignorava le prove presentate, si basava su una valutazione errata dei fatti e su un'applicazione errata della legge.

 Diciotto mesi dopo non è stato nominato un liquidatore. Sia la Corte commerciale che quella d'appello hanno deciso di sospendere la procedura di liquidazione finché la Corte amministrativa slovacca non avrà deciso sulla legalità della decisione di licenza di NBS.

Doppio standard

Il modo in cui la Commissione e l'EIOPA hanno considerato il ruolo dell'NBS è sorprendentemente diverso dall'approccio adottato da entrambe in un caso che coinvolgeva l'Autorità di vigilanza finanziaria rumena, ASF, e la filiale rumena dell'Euroins Insurance Group (EIG) con sede in Bulgaria, uno dei più grandi gruppi assicurativi indipendenti dell'Europa centrale e orientale.  

Nel marzo 2023, in circostanze altamente discutibili, ASF ha ritirato la licenza di Euroins Romania sostenendo che vi era una carenza in relazione ai requisiti minimi di capitale nella società. Meno di quattro anni prima, ASF aveva fatto pressione su Euroins affinché rilevasse il più grande fornitore di assicurazioni auto della Romania che stava annaspando.

L'accusa sulla posizione di Euroins è stata fortemente contestata. La Commissione di vigilanza finanziaria bulgara, la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) e l'EIG hanno contestato la posizione assunta da ASF. L'ERBD ha sottolineato che se una qualsiasi delle carenze denunciate da ASF esisteva, poteva essere sanata. Tutto ciò è caduto nel vuoto. [Clicca qui. ]  

 Quando gli eurodeputati hanno sollevato preoccupazioni in merito all’ASF, hanno chiesto chiarimenti sull’approccio adottato dall’EIOPA, hanno cercato di accedere al materiale che informava le sue azioni o hanno cercato di far esaminare in modo indipendente l’accuratezza di tale materiale, la Commissione europea ha ritenuto che “la supervisione quotidiana (di un’operazione assicurativa) è di esclusiva competenza e responsabilità delle autorità di vigilanza nazionali”.

Le posizioni assunte dalla Commissione e dall'EIOPA in merito ai regolatori nazionali nei casi Euroins e NOVIS erano diametralmente opposte. La posizione assunta dal regolatore rumeno era considerata sacrosanta. Al regolatore slovacco è stato applicato uno standard diverso.

Il modo esatto in cui si potrà spiegare questo doppio standard lo renderebbe un argomento interessante per le interrogazioni parlamentari nel nuovo Parlamento.

Segretezza

Sebbene l'approccio adottato dall'EIOPA e dalla Commissione nei due casi diverga per quanto riguarda il ruolo delle autorità nazionali competenti, la loro posizione sulla trasparenza è identica in entrambi i casi.

In entrambi i casi, l'EIOPA ha rifiutato di consentire alle parti interessate l'accesso alle informazioni. Nel caso Euroins, ha trattenuto materiale dal Parlamento europeo e non ha nemmeno condiviso un rapporto da lei preparato con la Commissione europea.

 Quando NOVIS ha cercato di accedere alla documentazione EIOPA relativa al suo caso, si è scontrata con un muro di mattoni. EIOPA ha riconosciuto di avere nove documenti pertinenti al caso, ma ha rifiutato l'accesso citando la necessità di proteggere possibili azioni legali, di proteggere audit/indagini e di proteggere le proprie procedure decisionali.

NOVIS ha fatto ricorso presso la Commissione di ricorso delle autorità di vigilanza europee. La Commissione ha deciso che il rifiuto generalizzato di accesso ai documenti da parte dell'EIOPA era inaccettabile e ha richiesto all'EIOPA di prendere una decisione modificata.

In seguito alla decisione della Commissione di ricorso, l'EIOPA ha pubblicato un solo documento, con oltre l'80% del testo censurato, una risposta arrogante che difficilmente resterebbe impunita se dovesse accadere in uno Stato membro.   

Competenza  

Esaminare le performance di qualsiasi impresa assicurativa è per sua natura complicato. Si devono fare delle ipotesi su questioni chiave. È fondamentale che tali ipotesi siano ben fondate, altrimenti si applica il vecchio adagio "garbage in garbage out".

Due elementi specifici nell'analisi dell'EIOPA nel caso NOVIS sollevano interrogativi: l'ipotesi utilizzata sul tasso di cancellazione futuro annuale dei contratti assicurativi della società e la sua ipotesi sui costi annuali di assistenza dei contratti assicurativi esistenti della società. Entrambe sono state vigorosamente contestate e si sono dimostrate fondamentalmente imperfette.

Nell’analisi l’EIOPA ha incluso un tasso di cancellazione futuro dei contratti assicurativi eccezionalmente elevato: ha presunto che il tasso di cancellazione per i contratti a partire dal 4^th da un anno in poi dovrebbe essere superiore al 20% annuo, una cifra che non ha senso.

Quando la questione è stata sollevata con NBS, questa ha dichiarato in un documento che la cifra del tasso di cancellazione era stata fornita dall'Istituto italiano per la vigilanza sulle assicurazioni. Successivamente NBS ha ammesso che l'autorità di regolamentazione italiana non ha mai fornito dati di mercato. EIOPA ha scelto di ignorare la precisazione e ha continuato a basarsi sulla cifra del 20% nella sua affermazione secondo cui NOVIS non aveva soddisfatto il suo requisito patrimoniale minimo (MCR). 

La seconda ipotesi discutibile nell'analisi dell'EIOPA riguarda il costo annuale di gestione dei contratti esistenti. L'EIOPA ha basato la sua analisi sul presupposto che il costo futuro annuale attribuibile a ciascuno dei contratti della società slovacca fosse di circa 300 €.

Sulla base di uno studio di riferimento del 2021, Market Consistent Market-Consistent Expenses in European Life Insurance, elaborato dalla società di consulenza attuariale Milliman, una cifra più credibile per il futuro annuo per la gestione dei contratti esistenti sarebbe pari a 70 € o meno. 

La combinazione di due ipotesi estreme nei calcoli dell'EIOPA indebolisce fondamentalmente la sua analisi e, per estensione, indebolisce il parere formale che la Commissione ha indirizzato all'NBS nel settembre 2022.

A dimostrazione dell'ostinazione dimostrata nel caso Euroins, né l'EIOPA né la Commissione, che in sostanza è stata "guidata e guidata" da essa, hanno tentato di verificare in modo indipendente i dati.

Ciò non ispira fiducia nell'EIOPA e, come suggerito all'inizio, solleva dubbi circa l'idoneità dell'EIOPA a svolgere il ruolo rafforzato previsto per essa nelle modifiche proposte alla direttiva Solvibilità II.   

Rafforzare il ruolo dell'EIOPA ignorandone le carenze

A gennaio 2024, il Parlamento e il Consiglio dell'UE hanno raggiunto un accordo su una serie di emendamenti alla direttiva Solvency II. Le modifiche proposte sono state approvate dal Parlamento ad aprile. Si prevede che le modifiche saranno implementate nella prima metà del 2026.

I nuovi requisiti includeranno disposizioni per la supervisione delle “attività (assicurative) transfrontaliere significative”.

Le attività transfrontaliere significative sono definite come attività di assicurazione o riassicurazione svolte in regime di libertà di stabilimento o di libera prestazione di servizi da un'impresa, in cui il totale annuo lordo dei premi sottoscritti supera i 15 milioni di euro, cifra non elevata, oppure in cui le attività svolte sono considerate dall'autorità di vigilanza dello Stato membro in cui i servizi vengono venduti come pertinenti per il suo mercato interno.

Tali proposte sono in linea con le ambizioni dell'EIOPA di ampliare il proprio ruolo in relazione alle attività assicurative transfrontaliere.

I rappresentanti del settore assicurativo hanno, come era prevedibile, sollevato dei dubbi in merito alle modifiche proposte. Le vedono come un'ulteriore barriera al business transfrontaliero e come un limite alla libertà di fornire servizi, una libertà sancita nei trattati fondativi. Sottolineano l'attenzione sul controllo piuttosto che sull'integrazione del mercato assicurativo dell'UE, sulla frammentazione del sistema normativo e sulle conseguenze di un ulteriore onere normativo per gli assicuratori dell'UE.

Alla lista delle preoccupazioni sui cambiamenti in corso si dovrebbero aggiungere la comprovata mancanza di trasparenza e l'avversione al controllo democratico che hanno caratterizzato le attività dell'EIOPA. 

Nella loro fretta di dotare l'Autorità di una significativa portata di vigilanza aggiuntiva, è inquietante che i legislatori dell'UE abbiano scelto di ignorare i fallimenti dell'EIOPA in termini di trasparenza e responsabilità. Tale supervisione deve essere affrontata. 

Dick Roche è un ex ministro irlandese per gli Affari europei ed ex ministro dell'Ambiente. 

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