Cosa si può fare se un singolo governo cerca di paralizzare l'UE?

Cosa succederebbe se il governo di uno Stato membro cercasse deliberatamente di bloccare o sabotare l'Unione? Alcuni potrebbero dire che ci troviamo già in uno scenario del genere, o comunque molto vicini, ma la situazione potrebbe addirittura peggiorare, scrive l'ex europarlamentare laburista britannico Richard Corbett. (nella foto, sotto).  

Il diritto di veto di un singolo governo nazionale può essere esercitato in tutti i settori in cui le decisioni dell'UE richiedono l'unanimità del Consiglio, in particolare in materia di politica estera e di sicurezza, finanze dell'UE (risorse di bilancio, quadro finanziario pluriennale ed eventuali strumenti di indebitamento), diverse questioni nel campo della giustizia e della cooperazione di polizia (compresa la cooperazione operativa di polizia), l'adesione di nuovi Stati membri e la sospensione di uno Stato membro che si trasformi in una dittatura o violi i principi su cui si fonda l'Unione.

L'attuale situazione geostrategica ha illustrato in modo drammatico il problema. Se l'UE vuole avere credibilità negli affari mondiali, non può permettersi una situazione in cui persino l'emissione di una dichiarazione congiunta, per non parlare dell'approvazione degli aiuti all'Ucraina, sia vulnerabile al veto di un singolo membro del Consiglio.

Finora sono stati discussi quattro modi principali per aggirare l'unanimità: le clausole passerelle, la cooperazione rafforzata, la Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO) e un trattato supplementare tra gli Stati disposti a collaborare.

Tutti hanno limiti e vulnerabilità.

Clausole passerelle: Sia la clausola generale “passerella”[1]e le sei clausole “passerelle” specifiche[2] Le norme che si applicano a specifici settori politici conferiscono al Consiglio europeo (o in alcuni casi al Consiglio dei ministri) il potere di sostituire il voto unanime in seno al Consiglio con il voto a maggioranza qualificata (QMV) su una determinata materia. Tuttavia, tutte queste decisioni possono essere bloccate dal veto di un singolo governo nazionale.

Cooperazione rafforzata: Un gruppo di Stati membri che desiderano instaurare una cooperazione più profonda tra di loro può farlo nell'ambito dell'UE. Il trattato specifica[3] Tale cooperazione deve essere coerente con gli obiettivi dell'Unione ed essere aperta a tutti gli Stati membri, che possono aderirvi in ​​qualsiasi momento. Essa è concepita come ultima risorsa, quando il Consiglio "ha stabilito che gli obiettivi di tale cooperazione non possono essere raggiunti entro un periodo ragionevole dall'Unione nel suo complesso, e a condizione che vi partecipino almeno nove Stati membri". In una cooperazione rafforzata, tutti i membri del Consiglio possono partecipare alle deliberazioni, ma solo i membri del Consiglio che rappresentano gli Stati membri partecipanti possono prendere parte alle votazioni. Per quanto riguarda il Parlamento europeo, possono votare i deputati di tutti gli Stati membri. Gli atti adottati nell'ambito della cooperazione rafforzata sono vincolanti solo per gli Stati membri partecipanti.

La cooperazione rafforzata è stata utilizzata in un numero limitato di casi.[4]  In almeno un'occasione, agli Stati membri che inizialmente avevano promosso una cooperazione rafforzata se ne è poi aggiunto un altro, dopo che questa era già stata istituita.[5]

Qualsiasi decisione che autorizzi una cooperazione rafforzata deve essere adottata dal Consiglio tramite QMV con il consenso del Parlamento europeo, ma non nel campo della PESC, dove è richiesta una decisione unanime e un singolo governo può bloccarla.

Nell'ambito di una cooperazione rafforzata, gli Stati membri interessati possono (sebbene in pratica ciò non sia mai avvenuto finora) concordare all'unanimità di trasferire tra loro qualsiasi questione che richieda unanimità nel campo della QMV (Qualified Medical Division).[6]Ma non possono farlo nemmeno per questioni con implicazioni militari o di difesa. 

Una maggiore cooperazione è preferibile a una situazione di stallo. Può evitare la paralisi. La sola possibilità di raggiungere tale obiettivo può incentivare gli Stati membri a negoziare un compromesso piuttosto che rimanere esclusi. Tuttavia, nell'ambito della PESC, ciò è possibile solo in presenza di un accordo unanime. E ovviamente non è fattibile, soprattutto nei confronti di uno Stato membro che non rispetta più lo Stato di diritto, figuriamoci per il Quadro Finanziario Pluriennale o per l'adesione di nuovi Stati membri.

Cooperazione strutturata permanente (PESCO): Il trattato[7] Si specifica che gli Stati membri “le cui capacità militari soddisfano criteri più elevati e che si sono assunti reciprocamente impegni più vincolanti in questo settore, in vista delle missioni più impegnative, stabiliscono una cooperazione strutturata permanente nell’ambito dell’Unione”. Ciò può avvenire tramite il QMV, ma le decisioni successive in tale ambito richiedono l’unanimità degli Stati membri coinvolti.

Ciò dà origine a una dinamica potenzialmente contraddittoria. Il diritto di veto può essere evitato ricorrendo al voto a maggioranza qualificata (QMV) per istituire il PESCO su una questione specifica, ma le decisioni successive richiedono comunque l'unanimità degli Stati membri aderenti. Questo potrebbe incentivare gli Stati membri riluttanti ad aderire, in modo da poter bloccare le decisioni successive in un secondo momento. In tal caso, il Consiglio può adottare una decisione, tramite QMV, che sospenda la partecipazione dello Stato membro interessato, ma solo se può dimostrare che tale Stato "non soddisfa più i criteri o non è più in grado di adempiere agli impegni".

La PESCO offre quindi, seppur in modo complesso, alcune possibilità per evitare il diritto di veto nel settore della difesa.

Un trattato separato: Gruppi di Stati membri possono stipulare trattati tra di loro, purché questi non siano in contraddizione con i trattati dell'UE. Tali trattati separati possono anche coinvolgere le istituzioni dell'UE e conferir loro delle responsabilità.  

È stato questo il caso del Trattato del 2012 sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell'Unione economica e monetaria (a volte indicato come "Patto di bilancio"). Si trattava di un trattato separato, firmato all'epoca da tutti gli Stati membri tranne due, per aggirare il veto britannico. Esso prevedeva un rafforzamento degli impegni in un ambito che era già di competenza dell'UE.

Potrebbe essere applicato nell'ambito della politica estera e di sicurezza? Sì, per le questioni che rientrano strettamente nella PESC, ma non per quelle che sono disciplinate dal diritto dell'UE, come le sanzioni commerciali o gli aiuti finanziari provenienti dal bilancio dell'UE. Potrebbe essere uno strumento per adottare posizioni comuni in politica estera e dar loro seguito con azioni sul fronte della sicurezza e della difesa. Non può essere d'aiuto in questioni come il superamento dei veti sul quadro finanziario pluriennale, l'allargamento dell'UE o la gestione di uno Stato membro canaglia che instaura una dittatura o viola lo Stato di diritto.

L'ultima risorsa

Nonostante le possibilità offerte dai meccanismi sopra descritti, l'UE rimarrebbe paralizzata sotto diversi aspetti se uno Stato membro agisse in modo del tutto scorretto e cercasse deliberatamente di bloccare o sabotare l'Unione. In uno scenario del genere, l'UE si troverebbe ad affrontare una crisi esistenziale, senza una via d'uscita facile.

Che cosa si potrebbe fare? Una soluzione radicale ma fattibile sarebbe quella di redigere un Trattato per una Nuova Unione, con articoli e formulazione identici a quelli attuali, eccetto sui punti da riformare, in particolare sulla sostituzione del veto con il QMV (o forse un super-QMV con una soglia più alta, ma che renda impossibile, diciamo, il blocco da parte di quattro o meno Stati membri). Avrebbe una clausola in base alla quale si assume l'intero potere di veto. acquis comunitario – tutta la legislazione esistente, gli impegni, gli accordi, le sentenze dei tribunali, ecc. della vecchia Unione, e sarebbe pronta a riassumere gli ex dipendenti e agenti della vecchia Unione. Gli Stati membri che lo desiderano lo firmerebbero e annuncerebbero la loro disponibilità a lasciare la vecchia Unione invocando l'articolo 50.

Al momento si tratta di uno scenario improbabile, ma non inconcepibile qualora si verificasse una situazione in cui uno o due Stati membri bloccassero le decisioni, si opponessero a qualsiasi riforma, si rifiutassero di rispettare le norme UE vigenti e continuassero a arretrare in materia di Stato di diritto e democrazia.

Il semplice atto di preparare un simile trattato incentiverebbe le minoranze a scendere a compromessi piuttosto che essere escluse. E, se si rifiutassero di scendere a compromessi, procedere senza di loro potrebbe comportare un successivo recupero del terreno perduto. Dopotutto, entrambi questi scenari si sono già verificati nella storia dell'integrazione europea.

Nel 1950, quando il Consiglio d'Europa era appena stato istituito (all'epoca, un'innovazione pionieristica che riuniva per la prima volta i paesi europei in un quadro comune con un Comitato dei Ministri e un'Assemblea Parlamentare), i primi tentativi di approfondirlo furono bloccati dalla Gran Bretagna e dai paesi nordici. Questa situazione di stallo fu superata solo da un'iniziativa separata di soli 6 (dei suoi allora 12) Stati membri che firmarono un trattato separato, il trattato della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA), che rifletteva l'invito di Paul Henri Spaak a fai l'Europa avec ceux qui veulent faire l'EuropaCol tempo, la maggior parte degli altri si unì a loro, ma se non avessero insistito, la situazione di stallo sarebbe continuata.

Successivamente, nel 1984, dopo un periodo chiamato Eurosclerosi, il primo Parlamento europeo eletto elaborò una proposta di "Progetto di Trattato che istituisce l'Unione europea" (spesso indicato come progetto di trattato Spinelli, dal nome del relatore del Parlamento) e invitò gli Stati membri che lo desideravano a firmarlo, anche se non tutti. Ciò diede origine a un dibattito sull'opportunità di procedere con una maggiore integrazione senza l'adesione di tutti gli Stati membri. Se non tutti avessero aderito, si sarebbe creata una doppia struttura, con una nuova Unione che coesisteva con l'allora Comunità europea, ma non ci sarebbero stati dubbi su quale delle due sarebbe stata la struttura più forte. La vecchia Comunità si sarebbe indebolita. Gli Stati riluttanti avrebbero alla fine aderito alla nuova Unione o avrebbero negoziato un accordo di associazione con essa, piuttosto che insistere nel mantenere una Comunità morente. Il fatto che la nuova Unione avrebbe assunto l'intero controllo dell'Unione europea qui era una parte essenziale di questa equazione.

Il presidente francese François Mitterrand lasciò intendere di appoggiare quest'idea, così come diversi parlamenti nazionali. Il Consiglio europeo di Milano del 1985, con una maggioranza senza precedenti, decise di convocare una Conferenza intergovernativa per la stesura del trattato, nonostante l'opposizione di Danimarca, Grecia e Regno Unito. Questi tre paesi alla fine decisero di partecipare ai negoziati piuttosto che esserne esclusi. Ciò portò all'Atto unico europeo, la prima revisione generale dei trattati dal Trattato di Roma. La minaccia di procedere senza il consenso di tutti fu un elemento cruciale di questa dinamica.

Forse è giunto il momento di rimettere sul tavolo la possibilità di un nuovo trattato senza gli Stati bloccanti. Non farlo significherebbe accettare la paralisi dell'UE in molti settori e l'incapacità di intervenire nei confronti degli Stati membri non democratici o di quelli che diventano agenti di potenze ostili.

Il dott. Richard Corbett CBE è stato eurodeputato dal 1996 al 2009 e dal 2014 al 2020. È stato relatore del Parlamento europeo sul Trattato costituzionale e sul Trattato di Lisbona. È coautore di L'UE: come funziona? (Oxford University Press, 6^th (edizione 2022). È stato consigliere senior del primo presidente del Consiglio europeo, Herman Van Rompuy, dal 2010 al 2014.

· Questo articolo è apparso originariamente su Encompass

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